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Algunos apuntes sobre el derecho del uso de la fuerza ante la crisis humanitaria en Siria

Por Alejandro Rodiles*

 Los sucesos internacionales entorno a la guerra civil en Siria han evolucionado a un ritmo vertiginoso, dando giros inesperados que invitan a reflexionar sobre cuestiones fundamentales del derecho al uso de la fuerza y del sistema de seguridad colectiva, e incluso más allá, pues afectan los equilibrios del orden internacional. Al momento de escribir estas líneas, la amenaza al uso de la fuerza, al menos por parte de Estados Unidos, sigue en pie, aunque la diplomacia multilateral se ha abierto nuevas opciones que antes de la negativa del Parlamento de Reino Unido a la participación de dicho país en una “operación” militar en Siria, el pasado 29 de agosto,[1] no parecían ni remotamente probables. En el presente texto solo puedo abordar de manera breve y preliminar algunos de dichos acontecimientos. En dicho sentido, plantearé un par de cuestiones prácticas sobre los efectos que la intervención pudiera tener (apartado I). Se trata de asuntos obvios pero importantes, que pienso deben ser considerados en el marco de un análisis jurídico, a fin de que este no se abstraiga de la realidad. Después revisaré sucintamente los argumentos jurídico-políticos que se ofrecieron como justificación ante lo que apenas hace unas semanas parecía una intervención militar inminente por parte de Estados Unidos y otros poderes occidentales en Siria, sin contar con la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (apartado II) . A manera de conclusión, apuntaré algunas reflexiones iniciales sobre las implicaciones que la crisis en Siria pudiera tener para el sistema de seguridad colectiva y el orden internacional (apartado III).

 

I. La crisis humanitaria en Siria y el impasse en el Consejo de Seguridad[2]

La crisis humanitaria en Siria es incuestionable.[3] Y así también el impasse que se vivió en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (CSONU) durante dos años aproximadamente, y que imposibilitó hasta hace poco[4] la adopción de cualquier resolución que contribuyera a la solución del conflicto – o al menos a aliviar la crisis. No es la primera vez que el CSONU se ve paralizado, baste recordar que a lo largo de la guerra fría la oposición de los grandes bloques impidió prácticamente su desenvolvimiento. Una vez concluida dicha etapa, el “nuevo orden mundial”[5] permitió que el CSONU finalmente asumiera su responsabilidad primordial, dando lugar a una serie de autorizaciones a fuerzas multinacionales a adoptar “todas las medidas necesarias”[6] para mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales conforme al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, así como a otro tanto de operaciones de mantenimiento de la paz (OMP), situadas entre los Capítulos VI y VII, las denominadas “Capítulo VI y medio”.[7] Y aun así, están los episodios de Kosovo 1998-1999 e Iraq 2003, donde la falta de acuerdo entre los cinco miembros permanentes con derecho a veto (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia),  condujo a las potencias militares occidentales a actuar al margen del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, en la primera ocasión en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y en la segunda por medio de una ‘coalición de los dispuestos’ (coalition of the willing) liderada por Estados Unidos. Estos dos acontecimientos deben ser diferenciados de lo que constituye uno de los episodios más obscuros en la historia de las Naciones Unidas: la falta de acción absoluta ante el genocidio en Ruanda, en 1994.

Lo que ocurre hoy en día en Siria recuerda el caso de Kosovo, pues a diferencia de Ruanda, los miembros permanentes occidentales del CSONU se han mostrado, hasta cierto punto, dispuestos a actuar. Fue claramente la resistencia de China y sobre todo Rusia, lo que ocasionó el impasse mencionado. Y aunque la diferencia frente a Kosovo está en “la incapacidad de los dispuestos”, como veremos más adelante, la situación en Siria ha llevado a muchos a pensar, al menos en algún momento, que quizá en esta ocasión, una intervención militar liderada por Estados Unidos, dirigida concretamente contra objetivos estratégicos del régimen de Bashar al-Asad, i.e. acotada en espacio y tiempo, podría ser el menor de los males. Ello es entendible ante el tremendo sufrimiento de una gran parte de la población siria, los efectos negativos para una región tan frágil como estratégica, y la cerrazón de un gobierno represor en Damasco. Por ello es necesario plantearse un par de problemas prácticos antes de emprender cualquier análisis jurídico, tomando en cuenta que una argumentación basada en derecho internacional, que haga abstracción de las realidades políticas, poco tendría que ver con el “derecho aplicable”.

La pregunta obligada es si una intervención militar reducida, como se llegó a anunciar en Washington, Londres y París (mediante “golpes estratégicos” al régimen oficial), realmente serviría para aliviar el sufrimiento de la gente en Siria. Independientemente de que las acciones militares dirigidas suelen causar muchos más “daños colaterales” del que se admite de antemano, las verdaderas cuestiones son: a) si una intervención limitada en tiempo y proporcional en cuanto al uso de la fuerza podría disuadir efectivamente al gobierno de Asad de volver a usar armas químicas y de cometer otros crímenes de lesa humanidad y de guerra, pues para ello no se necesitan armas químicas;[8] y b) si ante las múltiples facciones rebeldes ello tendría efectos calculables, o si por el contrario, solo aumentaría la violenta anarquía que aqueja dicho país. Dudo mucho lo primero; es más, si Asad y sus generales ya perdieron toda racionalidad militar de cálculo costo-beneficio al recurrir al uso de armas químicas, inclusive ante la advertencia estadounidense formulada hace un año, entonces el efecto inverso, es decir, el recurso desesperado y furioso a todo medio a su alcance tras una intervención extranjera sería un escenario bastante probable. En cuanto a la fragmentación de la revolución, es difícil juzgarlo desde el escritorio. Por un lado, vemos como los conflictos armados contemporáneos suelen apuntar hacia la proliferación de actores de la más diversa índole, y como la injerencia de intereses extranjeros en los conflictos internos también se da hoy en día de forma caótica, donde las “guerras subsidiarias” suelen representar a más de dos grandes bloques encontrados, como lo hacían durante la guerra fría. La guerra en Siria parecería encajar dentro de este esquema de explicación. Por otro lado, resulta factible, como explica Marta Tawil, que las divisiones en la oposición armada siria hayan sido exageradas mediante narrativas construidas por el propio régimen en Damasco, así como por los organismos internacionales y ciertos círculos diplomáticos, precisamente para justificar su propia inmovilidad.[9] En caso de que las fuerzas revolucionarias sirias se encuentren lo suficientemente unidas, la intervención se realizare conforme a los planes y lo prometido, y lograre debilitar al régimen oficial sin causar demasiados daños en la población, entonces se podría abrir una ventana de oportunidad para que el conflicto comenzare a acercarse a su fin. Pero aun así no podemos dejar de ver que la historia reciente de las intervenciones ha arrojado un saldo muy negativo en cuanto a la reducción de la violencia y el éxito de los procesos pacificadores de las sociedades en conflicto.

 

II. La intervención humanitaria y el derecho internacional

Sirva lo anterior para comprender que aún sin tomar en cuenta el derecho internacional, la conveniencia de una intervención militar en Siria es muy cuestionable. Aclaro ello porque si bien obedecer el derecho internacional es importante en sí mismo, no me considero un “fundamentalista legal” y entiendo bien que el derecho internacional cuenta con una serie de mecanismos para evolucionar en el tiempo. Pero también me queda claro que mucho está en juego ante la pequeña probabilidad de que una intervención realmente cumpliere lo prometido. Como en Iraq 2003, lo que está en juego es el multilateralismo organizado en las Naciones Unidas y una de las normas fundamentales del orden jurídico internacional: la prohibición del uso de la fuerza. Esta norma, anclada en la Carta de San Francisco (art. 2, f. 4 de la Carta de la ONU) y en la costumbre internacional, no conoce más que dos excepciones: la legítima defensa individual o colectiva (art. 51) y el uso autorizado de la fuerza por parte del CSONU en los casos que el mismo órgano determine la existencia de una amenaza o quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales – o un acto de agresión (art. 39). Siria vive un conflicto armado interno, pero ello no impide que el CSONU determine la existencia de un riesgo para la paz internacional, lo cual sería posible debido a la desestabilidad que el conflicto sirio provoca en la región – véase Líbano. Y, en general, las determinaciones de tal amenaza o quebrantamiento conforme al art. 39 de la Carta han evolucionado mucho desde el final de la guerra fría.

Lo que no ha cambiado es el hecho de que fuera de los casos de legítima defensa, es el CSONU y sólo el CSONU el órgano competente para hacer dichas determinaciones y para autorizar el uso de la fuerza. La Carta no ha sido enmendada al respecto, tal cambio no tendría perspectivas de éxito en el futuro cercano, y la práctica de la gran mayoría de los Estados confirma la regla establecida. Donde ha habido evoluciones, aunque muy equívocas como para demostrar la cristalización de una nueva costumbre o el acuerdo sobre una nueva interpretación mediante la práctica ulterior de los Estados conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados de 1969 (art. 31, f. 3 b), es en el derecho de legítima defensa. Pero repito, son evoluciones inciertas y, sobre todo, no es el caso de Siria. Ello representa una diferencia importante con respecto a Iraq 2003, donde Estados Unidos se basó en una interpretación muy flexible y poco sustentada de la legítima defensa, postulando la denominada “legítima defensa preventiva”, también conocida como “doctrina Bush”. Hoy estamos ante otra historia.

¿Qué es lo queda?  Están las construcciones poco serias, sugeridas en algunos círculos académicos pero no retomadas por los Estados involucrados, sobre la posibilidad de recurrir al Tratado de Washington, invocando la legítima defensa colectiva de un miembro de la OTAN (art. 5), como podría ser Turquía. Digo “poco serias” porque los incidentes en territorio turco derivados del conflicto en Siria han sido aislados, difícilmente representarían un ataque armado y menos aún una amenaza inminente para el Estado turco.  Un argumento que ha sido recurrente en los debates políticos y reproducido por los medios una y otra vez – como CNN y The Economist, actores importantes en la articulación de argumentos normativos a favor de la intervención[10] – es el de la necesidad de “castigar a Asad”: Hit him hard.[11] Que quede claro: ello significaría retroceder al uso de las represalias, una institución perteneciente a un derecho internacional primitivo que afortunadamente ha quedado superada. Por lo mismo, no es de esperarse que los Estados dispuestos a “castigar” a Asad en esta ocasión estén interesados en generalizar el argumento. De hecho, al observar las justificaciones legales detrás de este recurso retórico, vemos como ningún representante de alto nivel de los Estados involucrados habla de “castigar”; el Presidente Obama, por ejemplo, se ha referido a la necesidad de “ejecutar” el derecho internacional”,[12] i.e. de hacer cumplir la norma sobre la prohibición de armas químicas mediante la violación a la proscripción del uso de la fuerza. La paradoja fundamental de dicho argumento no requiere mayor comentario.

Una tesis que ha recibido mucho mayor recepción es la denominada “responsabilidad de proteger” (R2P, por sus siglas en inglés). Este es el discurso favorito de muchos académicos, activistas y políticos, sobre todo después de la autorización del CSONU para usar la fuerza en Libia en 2011, donde jugó un cierto papel, que fue inflado por sus partidarios, interpretado de manera dudosa por la OTAN y que acabo irritando mucho a Rusia, causando a la postre quizá más daño que bien, pero esa también es otra historia. En pocas palabras significa que los Estados deben proteger a sus poblaciones y que en aquellos casos en los que un Estado incumpla o indique que pretende incumplir dicha obligación mediante la comisión de uno o varios de los más graves crímenes internacionales (genocidio, crímenes de guerra y lesa humanidad, y las denominadas “limpiezas étnicas” que ya están comprendidas en los tipos anteriores), la comunidad internacional, mediante determinación del CSONU, tiene a su vez la responsabilidad de intervenir a tiempo, de ser posible, para evitar dichos crímenes, o bien, de dar término a la comisión de los mismos. El concepto es políticamente atractivo pero legalmente inoperable en tanto no se logre remover el uso del derecho de veto a cargo de los cinco miembros permanentes del CSONU. De ahí que se hable cada vez más de la “responsabilidad de no vetar”, lo cual han intentado algunos Estados, pero sin éxito, y no se vislumbra que los miembros permanentes renuncien a la más alta prerrogativa formal que les confiere el orden internacional.[13] Mientras el CSONU continúe decidiendo conforme al art. 27 de la Carta de la ONU y sus reglas y prácticas de procedimiento, la R2P no cambiará gran cosa: sí, varios actos cometidos por Asad y sus militares podrían calificarse como crímenes de lesa humanidad, si se demuestra que han sido dirigidos de manera general y sistemática contra la población civil, con o sin armas químicas, lo cual parece ser el caso; y sí, con algo de ingenio jurídico y con la ayuda del CS se podría argumentar que el uso de armas químicas en un conflicto armado no internacional es un crimen de guerra en el que probablemente incurrió Asad, pero ello serviría para que el CS decida referir el caso a la Corte Penal Internacional (Siria no es parte del Estatuto de Roma) y no para justificar una intervención militar sin autorización del CSONU. Solamente logrando la suspensión del derecho de veto en dichos casos, se estaría ante la presencia de una nueva norma secundaria de derecho internacional, pues las obligaciones primarias expresadas en los crímenes mencionados ya existen. Hoy en día, el concepto de la R2P confunde a la opinión pública, promete lo que no puede cumplir y, sobre todo, sirve para justificar políticamente con argumentos seudo-jurídicos las denominadas “intervenciones humanitarias”.

Antes de recibir la negativa de su Parlamento, el gobierno británico lanzó una justificación legal para una posible – y en ese momento muy probable – participación en una intervención militar en Siria.[14] La justificación se hace conforme a la “doctrina de las intervenciones humanitarias”.[15] En esencia, una intervención humanitaria y la R2P encierran la misma línea argumentativa y, sin duda, sirven al mismo propósito. Francia prefiere la segunda, aunque la renuncia al veto la deja en manos de los propios miembros permanentes, incluyéndose por supuesto, caso por caso y voluntariamente. La diferencia estriba en que en el caso de la R2P, la ONU retomó el concepto a nivel de jefes de Estado y gobierno en la Cumbre Mundial de 2005,[16] sujetándolo a la toma de decisiones en el CSONU. La doctrina de la intervención humanitaria, por su parte, sostiene que a fin de evitar o frenar crisis humanitarias y ante un bloqueo en el CSONU, la comunidad internacional no debe verse impedida y podrá intervenir militarmente para contrarrestar dicha crisis. Lo que se entiende exactamente por “crisis humanitaria” no es del todo claro, aunque la R2P es auxiliar al respecto. Reino Unido habla en su nota del 29 de agosto de 2013 de “peligro humanitario extremo”, sustentado en “evidencia convincente, generalmente aceptada por la comunidad internacional en su conjunto”.[17] Al momento de presentar su postura legal, la comunidad internacional no contaba con dicha evidencia y lo que filtraron selectivamente los gobiernos de Reino Unido y Estados Unidos claramente no fue aceptado por la “comunidad internacional en su conjunto”, y por lo visto, ni siquiera por el propio Parlamento británico.[18]

Más allá, resulta importante destacar la curiosa construcción conceptual que hace Reino Unido, desprendida del derecho de la responsabilidad del Estado. Se alega, basándose en las circunstancias que excluyen la ilicitud de los hechos internacionalmente ilícitos de los Estados,[19] que cuando hay evidencia convincente de que la población sufre un peligro humanitario extremo y generalizado, entonces se puede intervenir sin aprobación del CSONU,  siempre y cuando no haya alternativa al uso de la fuerza para salvar vidas y ello se haga proporcionalmente. Mientras el segundo requisito ya se refiere al uso de la fuerza en sí y cómo es usada (ius in bello), el primero nos dice que se permite la conducta en sí ilícita, i.e. el uso de la fuerza no autorizado, cuando es el único medio posible para salvar vidas; estaríamos hablando en pocas palabras de una nueva excepción a la prohibición del uso de la fuerza, al lado de la legítima defensa, i.e. un cambio fundamental del ius ad bellum.

Cabe recordar que más allá de las pretensiones británicas y de otros Estados occidentales, la doctrina de la “intervención humanitaria” fue rechazada expresamente por un considerable número de Estados en la Cumbre del Sur del G-77, en La Habana, Cuba, en abril de 2000.[20] Este dato clave suele soslayarse; las referencias al respecto en los debates de los publicistas han brillado por su ausencia.[21] Pero aun suponiendo por un momento que la situación actual cambie el panorama, la tesis británica cae por su propio peso. El derecho de la responsabilidad del Estado de donde fue desprendida no la sostiene, pues ni el “peligro extremo”, ni la “necesidad” o la “fuerza mayor” sirven para justificar el incumplimiento de una norma imperativa del derecho internacional como lo es, sin duda, la prohibición del uso de la fuerza. Más importante resulta el hecho que la doctrina de la intervención humanitaria derogaría prácticamente el sistema de seguridad colectiva, fundamento de la ONU y del derecho internacional vigente.[22] Si la autorización del CSONU se pudiera evadir cuando algunos Estados lo estimen necesario, entonces las decisiones de dicho órgano en torno al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, i.e su responsabilidad primordial, se reducirían a una mera labor legitimatoria, y en el mejor de los casos de apoyo; no serían ya determinantes. Si se piensa que ante catástrofes humanitarias como la de Siria, dicho sistema – y con ello la ONU – ya no es sostenible, entonces nos tenemos que preguntar con qué nos quedaríamos. ¿Un sistema donde coaliciones de unos cuantos Estados dispuestos (“coalitions of the willing”) – y probablemente siempre los mismos Estados militarmente poderosos de Occidente – dictarían cuándo y bajo qué circunstancias el uso de la fuerza es legítimo y, porque ellos lo dicen basados en su información selectiva y generalmente secreta, entonces legal?

Tras la guerra contra Iraq en 2003 se generó un consenso bastante fuerte en la comunidad internacional que rechazó la claudicación del sistema de seguridad colectiva ante las nuevas interpretaciones de la legítima defensa preventiva: la mayoría de los Estados y la propia opinión pública mundial, como pocas veces antes, se opusieron a la instauración de un concierto internacional dirigido por coaliciones ad hoc. Siria no es Iraq porque los indicios de crímenes de lesa humanidad presuntamente cometidos por el régimen de Asad son fuertes a diferencia del teatro armado en 2003 por Estados Unidos y sus aliados. Y Siria no es Iraq porque la legítima defensa no juega un papel hoy en día. Pero ante las fuertes dudas de que incluso una intervención casi perfecta en su conducción sirviere para aliviar el sufrimiento de la población, simplemente no es prudente que la comunidad internacional ponga en riesgo los fundamentos sobre los que descansa.

 

III. La “coalición de los incapaces” y la resolución 2118 del CSONU

 No podría concluir estas líneas sin aunque sea una muy preliminar reflexión sobre el giro diplomático que se dio en las últimas semanas y que desembocó en la adopción, el pasado 27 de septiembre, de una resolución vinculante sobre Siria por parte del CSONU: la resolución 2118.[23] Rusia que, no sin razón, fue tachada durante dos años de bloquear todo intento por solucionar el conflicto en Siria, logró un gran triunfo diplomático al proponer (o retomar la propuesta del Secretario de Estado de EUA, John Kerry – lo cual ya importa poco) el resguardo de las armas químicas en actual posesión del Estado sirio por parte de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (OPAQ) y su posterior destrucción. Ello ha sido plasmado en la resolución mencionada.

Rusia insistió a lo largo de este proceso en que el derecho internacional no permite el uso de la fuerza fuera de los casos autorizados por el CSONU y en el supuesto del art. 51 de la Carta. Claro, el uso de la fuerza no fue autorizado por el CSONU en el caso que nos ocupa por el propio veto de Rusia o la amenaza de veto, lo cual podría interpretarse como un discurso falaz: no permitir acuerdos en el órgano competente y al mismo tiempo insistir en que solo el órgano competente puede tomar los acuerdos. Hay algo de cierto en ello; el sistema de seguridad colectiva de la Carta de San Francisco tiene muchos problemas. Por otro lado, resulta importante no sacar conclusiones prematuras y entender que si bien el CSONU tiene la responsabilidad de resguardar la paz y seguridad internacionales, i.e. de tomar acciones cuando lo demanden las situaciones concretas, la toma de decisiones en el CSONU no implica un automatismo cada vez que tres o incluso cuatro de los miembros permanentes juzguen necesario tomar medidas. La mentada hipocresía de aquellos que en otras situaciones han igualmente bloqueado la toma de decisiones se hace patente en este caso. Una vez que el denominado “P3”, i.e. los miembros permanentes occidentales, amenazaron con la fuerza al régimen de Asad – lo cual, no se nos olvide, constituye por sí mismo una violación al art. 4, f. 2 de la Carta – basándose en la doctrina de la “intervención humanitaria”, en la R2P, o bien en la necesidad de “ejecutar” la norma sobre la prohibición de armas químicas, el discurso ruso adquirió nueva fuerza. Ello requiere de una explicación que va más allá de la dogmática jurídica internacional, pero tiene implicaciones fundamentales para el derecho del uso de la fuerza. Dicha explicación no es sencilla y mucho está por verse todavía, por lo que en buena medida solo puedo especular o esgrimir un par de reflexiones prematuras, pero creo que vale la pena hacerlo.

El éxito de la diplomacia rusa se debió en muy buena parte al daño que se ocasionaron los propios poderes occidentales, sobre todo Estados Unidos y Reino Unido, tras la intervención ilegal en Iraq en 2003 y todo lo que le siguió; hoy en día, la comunidad internacional ya no accede tan fácilmente a los discursos basados en razones supuestamente humanitarias y está más al pendiente de si Obama, por ejemplo, decide intervenir porque se cruzó la “línea roja” o porque él había dicho que ese sería su límite; es decir, si realmente lo que motivó el decidirse por la intervención no tiene más que ver con “salvar cara” al interior y exterior, que con las razones expuestas. Igualmente, después de Iraq 2003 la comunidad internacional reacciona con suma cautela[24] y escepticismo ante los llamados a formar “coaliciones de los dispuestos”.[25] La crisis de credibilidad de los poderes occidentales derivada de su segunda invasión en el Golfo Pérsico en unos cuantos lustros, Abu Ghraib y Guantánamo, también es una crisis interna, como lo demostró el rechazo del Parlamento británico y las dificultades en el Congreso estadounidense y la Asamblea francesa. Y ello redunda – afortunadamente, debo decir – en que los ejecutivos nacionales ya no puedan irse tan fácilmente por la libre cuando esgrimen razones de seguridad nacional o internacional – ya quién sabe donde está la diferencia. Las coaliciones de los dispuestos también son eso: alianzas o “asociaciones” informales (“partnerships”, como las conocemos en México en materia de seguridad transfronteriza y lucha contra el narco con Estados Unidos[26]) de índole transgubernamental, i.e. entre ejecutivos, que buscan evadir los controles internos, sobre todo los parlamentarios.[27] Dichos factores han llevado a que en Siria hayamos presenciado más bien una “coalición de los incapaces” que una de “los dispuestos”.[28]

Mientras las cuestiones anteriores son problemas endógenos de los países mencionados, hay ciertas constelaciones globales que también explican el debilitamiento de Occidente en el actual (des)orden global.[29] De unos años atrás se ha hablado mucho del mundo “multipolar” y de la “no-polaridad”.[30] En resumidas cuentas, significa que el surgimiento de nuevos poderes y el debilitamiento de los tradicionales conducirán a una reagrupación de fuerzas en el sistema internacional. Mientras el concepto de la “multipolaridad” sugiere una reorganización con varios polos de poder, e.g. Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, los BRIC, quizá Turquía, y para algunos México o Indonesia, y hasta cierto punto el G-20 ya es una expresión de ello, la no-polaridad apunta más hacia un desorden carente de centros de gravitación, en donde poderes variables jugarán un papel central dependiendo del asunto de que se trate: un sistema “rizomórfico”, si se quiere, donde el concepto de “red” es más importante que el de “orden”. Este no es el espacio para discutir cuál de los dos conceptos es más apto para describir el estado y futuro de las relaciones internacionales – si bien creo que la no-polaridad se acerca más a los acontecimientos y tendencias globales actuales. Sea como sea, la idea fundamental que subyace a ambos conceptos, i.e. que los poderes occidentales que salieron triunfantes de la guerra fría ya no pueden, por sí solos, dictar el rumbo en el quehacer internacional, se vio considerablemente fortalecida con la respuesta (y falta de) de la comunidad internacional a la crisis en Siria. Claro, está el argumento de que la iniciativa diplomática rusa tuvo éxito gracias al respaldo de la amenaza de la fuerza, sobre todo por parte de Estados Unidos. El problema con dicho argumento es que se desprende de un entendimiento basado en la misma doble moral que tanto ha desgastado a Occidente: el sistema de seguridad colectiva solo puede sostenerse si existe una policía dispuesta a respaldarlo incluso mediante el recurso al uso no autorizado de la fuerza. En otras palabras, para salvar el juego hay que aceptar que unos cuantos o al menos un actor poderoso (el más poderoso) quebrante sus reglas básicas de vez en cuando – cuando la urgencia lo dicte. Ante ello, no solo hay que contestar que el actor más poderoso, Estados Unidos, cada vez da más muestras de su indisponibilidad de fungir como policía mundial,[31] sino, y sobre todo, que dicho “quebrantamiento necesario” se basa en una autoridad moral de la que la “policía mundial” ya no goza suficientemente, y su capacidad política – por lo mismo y otras cosas más, como la relativa pérdida de poder frente a los poderes emergentes – ya no es tan abrumadora como para imponerse a pesar de la falta de legitimidad y credibilidad. Así visto, la apuesta por las reglas del juego, con todas sus deficiencias, mostró ser una alternativa viable y más poderosa que la amenaza o su eventual rompimiento.

Lo anterior no significa creer ingenuamente que Rusia “no está protegiendo al gobierno sirio sino al derecho internacional”,[32] como dijo el Presidente Putin. La utilización estratégica del derecho internacional es un fenómeno del cual todo iusinternacionalista debe estar consciente.[33] Empero, si de lo que se trataba y trata es de evitar que el régimen de Damasco vuelva a utilizar armas químicas, entonces Rusia facilitó, sin quebrantar el sistema de seguridad colectiva, lo que hasta este momento representa la medida más concreta en esa dirección. Quizá simplemente se debe reconocer que, en esta ocasión, fue Moscú, y no Washington-Londres-París, quien mostró que el juego se puede seguir jugando sin romper sus reglas básicas. Creo que ello puede sostenerse independientemente de que se reconozca que Rusia actuó por sus propias motivaciones, basadas en intereses geoestratégicos y en sus innegables nexos con el régimen de Asad y entre las poderosas Iglesias ortodoxas de ambos países.

En materia de paz y seguridad internacionales no hay muchos Estados capaces y menos dispuestos, pero la crisis en Siria se presta a una lectura según la cual el mundo no-polar ya arribó, dejando claro que el predominio del “P3” que se vivió tras la guerra fría ya es historia. Ello no significa que Estados Unidos deje de ser el actor más poderoso, pero lo es en términos mucho más relativos. En Siria, Obama también está pagando los costos del “imperial overstretch” de la era Bush Jr, y Occidente en su conjunto ha mostrado un desgaste muy fuerte en cuanto poder de convencimiento. Dicho poder derivaba de un discurso pragmático, por un lado, y arrogante por el otro: el fin justifica los medios. Es difícil negar que dentro de esta lógica el fin lo determinan los valores e intereses occidentales, los cuales pueden estar bien o mal, pero ese no es el punto. La arrogancia misionera que subyace a esta convicción puso en duda su valor práctico. No sabemos si en algunos años veremos Siria como un caso aislado, especialmente difícil por esta o aquella razón, pero es probable que así como en Siria nada se puede mover sin Rusia, en la próxima crisis de seguridad internacional ya nada se pueda mover sin China. Y en otros ámbitos internacionales quizá tampoco sin Brazil o sin Turquía. Y ello no necesariamente es malo para el derecho y las relaciones internacionales.

Estoy convencido de lo anterior, pero no quiero terminar estos apuntes con un tono positivo. La gente en Siria continúa sufriendo una catástrofe humanitaria y el país está en ruinas. La resolución 2118 no termina la tragedia, solo posibilita que las armas químicas dejen de estar en manos de un tirano; las armas convencionales ahí seguirán. La resolución tampoco trae la paz, solo trae consigo una  ligera esperanza de que se busque una solución negociada al conflicto (los múltiples llamados, en tono concreto, a la conferencia diplomática conocida como “Ginebra II”); y tampoco hace cumplir el derecho internacional automáticamente, únicamente facilita un poco que los responsables de crímines de guerra y lesa humanidad sean eventualmente juzgados por la Corte Penal Internacional (los llamados a rendir cuentas por el uso de armas químicas en Siria, que además se declara una amenaza a la paz y seguridad internacionales). Finalmente, puede ocurrir que las obligaciones estipuladas en la resolución, especialmente la entrega y destrucción de las armas químicas, se incumplan. Por ello, ha sido criticado que la resolución no contenga un automatismo para, en ese caso, recurrir directamente al uso de la fuerza. Pero aquí, una vez más, Rusia fue consistente y atinó. Volvemos al principio: si se quiere respetar el derecho internacional, el uso de la fuerza debe ser determinado por el CSONU al igual que las violaciones a sus resoluciones deben ser determinadas por ese mismo órgano, no por este o aquel Estado en particular. La tesis de la “autorización implícita” – regresando al 2003 – no resuelven la ilegalidad de un uso no autorizado, pues, ¿quién determina quién, cuándo y cómo se violó la obligación que da lugar al uso de la fuerza? La resolución 2118 establece que en caso de incumplimiento con la misma, el CSONU impondrá medidas conforme al Capítulo VII. Estará por verse si lo hace, de darse el caso, y el riesgo de que Rusia se vuelva a oponer o haga el cuento cansado, defendiendo no al derecho internacional sino al gobierno sirio, no es menor. Pero ello dañaría gravemente su credibilidad y podría echar atrás su prestigio diplomático ganado en las últimas semanas, por lo que hay razones fuertes para creer que no se repetirá el juego y hay que darle crédito a los diplomáticos que negociaron dicha resolución, pues el lenguaje es realmente equilibrado pero potente de cara a un eventual incumplimiento.

En este momento solo podemos concluir que la resolución 2118 es un avance muy importante en función del derecho internacional y de la diplomacia multilateral, pero muy pequeño de cara al sufrimiento de la gente en Siria. Ello muestra los límites del derecho internacional y de la diplomacia multilateral, pero estos límites no los inventó Rusia solita, sino las tres potencias victoriosas de la segunda guerra mundial. Es muy poco probable que la alternativa occidental, la de la “coalición de los dispuestos”, operando en violación del derecho internacional y al margen del multilateralismo incluyente, hubiese rendido mejores cuentas a la población siria; mejor que haya resultado incapaz.

 


* Alejandro Rodiles ha sido profesor por asignatura de la Facultad de Derecho de la UNAM; actualmente es investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad Humboldt de Berlín, Alemania.

[1] Véase: House of Commons debate on Syria (29 de agosto de 2013), disponible en: http://www.parliament.uk/business/news/2013/august/commons-debate-on-syria/.

[2] Este apartado, así como el que le sigue están basados en: Alejandro Rodiles, “Siria, la “intervención humanitaria” y el derecho internacional”, El Juego de la Suprema Corte, blog de la revista nexos en línea (5 de septiempre de 2013), disponible en: http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=3097.

[3] Sobre la crisis en Siria y su entorno político e histórico, véase: Marta Tawil, “Siria: El Discurso de la Catásfrofe”, nexos en línea (27 de agosto de 2013); id., “Siria: ¿Razones de Ética o Razones de Seguridad?”, nexos en línea (10 de septiembre de 2013); ambos disponibles en: http://www.nexos.com.mx/

[4] La resolución adoptada el 27 de septiembre de 2013 rompe dicho impasse, aunque está por verse si logra ser implementada y, en caso contrario, qué medidas pudieran seguir. Véase: UN Doc, S/RES/2118 (2013).

[5] Frase comúnmente atribuida al Presidente de EUA, George H.W. Bush, quien la utilizó con motivo de la guerra contra Iraq en 1991. Véase:  Address to the Nation on the Invasion of Iraq (16 de enero de 1991), disponible en: http://millercenter.org/scripps/archive/speeches/detail/3428.

[6] Fórmula estándar para las autorizaciones conforme al artículo 42 de la Carta de San Francisco.

[7] Para dicha evolución, véase: David M. Malone (ed.), The UN Security Council, From the Cold War to the 21st Century, en particular los apéndices I y II (Colorado: International Peace Academy/Lynne Rienner Publishers, 2004), pp. 653-668. Así como: Vaughan Lowe et al. (eds.), The United Nations Security Council and War, The Evolution of Thought and Practice since 1945, especialmente el anexo 3 (Oxford: Oxford University Press, 2008) pp. 672-677.

[8] Véase, por ejemplo, la atinada crítica que hace Farid Kahat a la justificación del uso de la fuerza basado preponderantemente en la disuasión del futuro uso de armas químicas: Farid Kahat, “Intervención en Siria”, Reforma (7 de septiembre de 2013).

[9] Véase Marta Tawil, “Siria: El Discurso de la Catástrofe”, supra nota 3.

[10] Sobre el rol de medios de comunicación como CNN en la articulación, diseminación y eventual cambio de argumentos del derecho de guerra, véase: David Kennedy, “Lawfare and warfare”, en James Crawford & Martti Koskenniemi, The Cambridge Companion to International Law (Cambridge: Cambridge University Press, 2012), pp. 164-167.

[11] Leyenda sobre una imagen de Bashar al-Asad con el trasfondo de cadáveres, probablemente víctimas del uso de armas químicas, en la portada de The Economist (31 de agosto a 6 de septiembre de 2013). Sobre el rol de las imágenes como interpretaciones de la realidad en casos de guerra y violencia, y con ello su relevancia para la construcción de juicios estético-normativos sobre guerra, violencia, vida y muerte, véase Judith Butler, Frames of War: When Is Life Grievable? (Londres: Verso, 2010).

[12] Véase el discurso del Presidente Obama en el debate general del 68° período de sesiones de la Asamblea General de la ONU, en: “Text of Obama’s Speech at U.N.”, The New York Times (24 de septiembre de 2013). La tesis del ‘enforcement’ deriva de la justificación que ostentó la administración Obama en el caso de Libia, donde se refirió a la “credibilidad y efectividad” del derecho internacional. La gran diferencia es que en Libia había una resolución del CS de por medio, véase: Jack L. Goldsmith, “What happened to the Rule of Law?”, The New York Times (31 de agosto de 2013), donde también remite al documento de la Consultoría Jurídica del Departamento de Justicia de EUA: Authority to Use Force in Libya, Memorandum Opinion for the Attorney General (1 de abril de 2011), en: USODJ, Opinions of the Office of the Legal Counsel, Vol. 35. Otro dato curioso sobre el discurso de Obama en torno al uso de la fuerza en Siria es su comprensión de la costumbre internacional. Al argumentar a favor de una norma consuetudinaria sobre la prohibición de armas químicas (recordemos que Siria acaba de acceder a la Convención sobre la prohibición de dichas armas, el pasado 14 de septiembre), ha dicho una y otra vez, al igual que otros altos funcionarios de su gobierno, que la existencia de dicha norma consuetudinaria se basa en que “el 98% de la población mundial”, y no la gran mayoría de los Estados, la respaldan. Ello apunta hacia un cambio de comprensión sobre la formación de la costumbre internacional altamente conveniente para un Estado cuya población (más de 316 millones) representa más del 4% de la población mundial.

[13] Sobre el concepto, véase: Citizens for Global Solutions (CGS), The Responsibility not to Veto: A Way Forward (2010), disponible en: http://globalsolutions.org/files/public/documents/RN2V_White_Paper_CGS.pdf. Respecto a la iniciativa de un grupo de Estados anteriormente conocido como el S5 y ahora como ‘ACT’, véase: UN Doc A/66/L.42/Rev.1, 3 (mayo de 2012). Véase también: Alejandro Rodiles, “Non-Permanent Members of the United Nations Security Council and the Promotion of the International Rule of Law”, Goettingen Journal of International Law (artículo aceptado para su publicación en 2013).

[14] Véase la nota del Gobierno del Reino Unido, Chemical Weapons Use by Syrian Regime – UK Government Legal Position (29 de agosto de 2013), disponible en: http://i2.cdn.turner.com/cnn/2013/images/08/29/chemical-weapon-use-by-syrian-regime-uk-government-legal-position.pdf.

[15] Para un panorama sobre el tema, véase: Simon Chesterman, Just War or Just Peace? Humanitarian Intervention and International Law (Oxford: Oxford University Press, 2001); así como la compilación de Philip Alston & Euan Macdonald (eds.), Human Rights, Intervention, and the Use of Force (Oxford: Oxford University Press, 2008).

[16] UN Doc, A/RES/60/1 (24 de octubre de 2005), para. 139.

[17] Supra nota 14.

[18] A la fecha, aunque ya muy pocos dudan del uso de armas químicas por el régimen de Asad, el informe de la ONU evidenció el uso de armas químicas pero no atribuyó dicho uso a ninguna de las partes en el conflicto. Rusia sostiene sus dudas sobre el uso de dichas armas por parte del gobierno sirio.

[19] Véase Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, Informe de la Comisión de Derecho Internacional, 53° período de sesiones (23 de abril a 1° de junio y 2 de julio a 10 de agosto de 2001), UN Doc, A/56/10, Suplemento n° 10.

[20] Group of 77 South Summit, Havana, Cuba, 10-14 April 2000, Declaration of the South Summit, para. 54: “We reject the so-called “right” of humanitarian intervention, which has no legal basis in the United Nations Charter or in the general principles of international law”.

[21] Con la honrada excepción de Dapo Akande, véase su excelente blog, al que estas líneas deben mucho: The Legality of Military Action in Syria: Humanitarian Intervention and Responsibility to Protect, EJIL: Talk! (28 de agosto de 2013), disponible en: http://www.ejiltalk.org/humanitarian-intervention-responsibility-to-protect-and-the-legality-of-military-action-in-syria/.

[22] El argumento usado tras la intervención no autorizada por el CSONU en Kosovo por parte de la OTAN, consistente en que el uso de la fuerza fue “ilegal pero legítimo”, podría ser calificado como irrelevante desde el punto de vista jurídico, pero no lo es, pues soslaya una pretensión de cambio del derecho del uso de la fuerza al “legitminar” una práctica de los Estados que aunque vista como excepción, sienta un precedente por demás peligroso al sujetar los criterios de determinación al juicio subjetivo de unos cuantos Estados. Al respecto véase: Anthea Roberts, “Legality vs Legitimacy: Can Uses of Force be Illegal but Justified?”, en Philip Alston & Euan Macdonald (eds.), Human Rights, Intervention, and the Use of Force, supra nota 15, pp. 179-213.

[23] UN Doc, S/RES/2118 (2013). La resolución ha sido criticada, inter alia, porque no es una resolución conforme al Capítulo VII de la Carta de la ONU. Sin embargo, subraya que de acuerdo al artículo 25 de la Carta los Estados miembros están obligados a cumplir las decisiones del Consejo. Este es solo uno de los varios aspectos sumamente interesantes para el derecho internacional que contiene dicha resolución. México ha sido uno de los Estados que han sostenido de tiempo atrás que todas las decisiones del CSONU son obligatorias en virtud del art. 25; véase la intervención del Embajador Juan Manuel Gómez Robledo, en: UN Doc S/PV.5474 (22 de junio de 2006). Cabe recordar también que la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha subrayado dicha obligatoriedad en su opinión consultiva sobre el caso Namibia del 21 de junio de 1971, véase: CIJ, Reports (1971).

[24] Como pidió el Presidente Putin en su artículo del New York Times: Vladimir V. Putin, “A Plea for Caution from Rusia”, The New York Times (11 de septiembre de 2013).

[25] Véase, por ejemplo, la entrevista en CNN a la Ministra de Relaciones Exteriores de Italia, Emma Bonino (28 de agosto de 2013), disponible en: http://amanpour.blogs.cnn.com/2013/08/28/italian-fm-bonino-warns-of-selective-intelligence-on-syria/

[26] Para un primer bosquejo sobre el emergente derecho informal de seguridad transnacional entre México y Estados Unidos, véase Alejandro Rodiles, “Las narrativas globales sobre el combate al narco en México y el derecho internacional”, Este País (abril 2013), pp. 32-36.

[27] Al respecto, véase Alejandro Rodiles, “Coalitions of the Willing: Coyuntura, Contexto y Propiedades. Un Primer Esbozo”, VII Anuario Mexicano de Derecho Internacional (2007), pp. 675-702.

[28] Stratfor habla de una “coalición de indispuestos” (Stratfor, “An Unwilling Coalition: U.S. Options Dwindle in Syria” (30 de agosto de 2013) disponible en: http://www.stratfor.com/sample/analysis/unwilling-coalition-us-options-dwindle-syria), pero a mi juicio hay que denominar las cosas por su nombre, la falta de capacidad, no militar pero sí política, es lo que ha caracterizado este episodio; una “coalition of the unable”.

[29] Cf. The Economist, en su portada y editorial de la edición del 21 al 27 de septiembre de 2013: “The weakened West”.

[30] Véase Richard N. Haass, ‘The Age of Nonpolarity: What will Follow U.S. Dominance’, 87 Foreign Affairs (2008) 3, p. 44; véase también Charles A. Kupchan, No One’s World: The West, The Rising Rest, and the Coming Global Turn (2012).

 

[31] Véase el reciente discurso del Presidente Obama en la Asamblea General de la ONU, supra nota 12: “the United States has a hard-earned humility when it comes to our ability to determine events inside other countries”.

[32] Vladimir V. Putin, “A Plea for Caution from Rusia”, supra nota 24.

[33] Esto lleva a debates que por mucho rebazan los límites de este texto, pero quiero dejar en claro que reconocer que el derecho internacional es usado estratégicamente por los más diversos actores estatales y no-estatales, no impide, de forma alguna, asumir una postura crítica – como de hecho lo hago – ante la noción denominada ‘lawfare’ que, al menos en su acepción más tradicional y aplicada al derecho internacional, se refiere despectivamente a que los Estados menos poderosos y algunos actores no-estatales, sobre todo ciertas ONG, usan el derecho internacional como estrategia para combatir a los Estados más poderosos.

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